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“土地整治+”典型模式報道之三:土地整治,挖掘鄉村價值

來源:《中國科學報》2017-09-27第5版 農業周刊    作者:秦志偉    發布時間:2017-12-29


  這幾天,上海市建設用地和土地整理事務中心項目實施科科長劉偉碰到了一件讓他很欣慰的事,他無意間發現越來越多的鄉鎮負責人開始在朋友圈轉發關于土地整治的內容,這種現象在以前是沒有的。

  而這種現象對于計劃邁向卓越的全球城市的上海來說,更具有特殊意義。長期以來城市規模膨脹只是讓土地城鎮化了,但人口并沒有達到真正意義上的城鎮化。黨的十八大首提新型城鎮化,要義就是推進以人為核心的城鎮化。

  “新型城鎮化背景下,要讓土地整治變成鄉村建設的活動,不只是硬件建設。”上海市建設用地和土地整理事務中心主任顧守柏告訴《中國科學報》記者,鄉村建設包括鄉村資源的挖掘、鄉土文化的傳承、新業態的培育等。

  這是時代賦予土地整治的一項新任務,即做推進新型城鎮化的重要抓手和平臺,而上海市運用全域思維打造的郊野公園就是一條值得借鑒的路徑。

  

  書記鎮長一起來取經 

  

  從上海市區驅車約60公里來到金山區廊下鎮政府所在地,這里一覽無余的景象讓記者有些驚訝。劉偉向《中國科學報》記者介紹,廊下鎮政府沒有圍墻,看起來就像一個公園,晚上市民還會來到這里跳廣場舞。

  位于滬浙交界處的廊下鎮屬純農地區,是金山區現代農業園區所在地,與園區實行鎮區合一行政管理體制。提起上海市金山區,人們并不陌生。2014年,全國64個、上海唯一的首批國家新型城鎮化綜合試點落戶金山區。

  在金山現代農業園區規劃展示館旁的一間會議室里,正在召開金山廊下鎮的土地整治項目經驗交流會。《中國科學報》記者在現場看到,各鄉鎮的書記和鎮長到廊下鎮學習郊野公園建設的經驗,廊下鎮黨委書記沈文正在一一回應他們扔過來的一大堆問題。

  因為廊下鎮是第一個敢吃螃蟹的鄉鎮,這才招來各鄉鎮前來取經。2015年10月,廊下郊野公園成為上海首個開園的先期建設試點公園,這也引起社會的廣泛關注。

  事實上,長期以來,鄉村價值被人們忽略,如何改變鄉村在城鄉關系中的被動角色,如何挖掘鄉村應有的價值是一個值得深入探討的課題。

  金山區現代農業園區管委會副主任涂繼美向《中國科學報》記者介紹,廊下鎮在土地整治項目開展過程中,不再囿于對土地整治的狹義理解,而是致力于實踐“土地整治+”新理念,更加注重當代城鄉關系下對鄉村獨特社會、文化、生態、產業等價值的挖掘。

  走進廊下鎮特色民居家園,小區建筑風格是極具廊下特色的白墻、黛瓦、觀音兜,再加上道路、綠化等配套基礎設施,形成了一條辨識度極高的風景線。

  據悉,這個特色民居主要用于廊下鎮市級土地整治項目區內搬遷農戶的安置房,是廊下鎮市級土地整治項目的一部分。

  參觀時正好遇到67歲農戶夏小弟,他與小兒子正在晾曬自家地種植的芝麻。他家是2015年搬遷過來的,原來的兩套舊房子換了兩套共400平方米的小別墅,夏小弟告訴《中國科學報》記者,他對目前的居住條件和環境質量比較滿意。

  在顧守柏看來,該項目建設不僅改善了農民居住條件和環境質量,也基本實現了節約土地資源、促進農業適度規模經營和生產方式轉變,切實推進農民集中居住的初衷。

  

  遠郊是城鄉互動的短板 

  

  廊下鎮是上海的遠郊地區,而激活遠郊地區正是上海建設郊野公園的初衷之一。“大多集中在規劃集中建設區外的郊野農村地區,地類以集體所有的農用地為主。”劉偉告訴記者。

  從2011年起,上海市在資源環境約束的形勢下,針對建設用地資源不足、生態環境壓力增加、郊區發展短板等問題,啟動市級土地整治示范項目試點工作,積極以土地整治為平臺,整合水利、農業等涉農政策、資金集中投入,進行了農用地、低效建設用地和農村宅基地綜合整治實踐,并初步形成了政府主導、部門聯動的工作格局。

  實際上,土地綜合整治同時具備涉農建設、涉農投資、綜合施策的性質,成為郊野公園建設的必然選擇和唯一路徑。沈文對此深有感受,“現在我只盯土地整治項目。”

  劉偉介紹,郊野公園不是一般意義上的城市公園,它是以郊區基本農田、生態片林、自然村落、歷史風貌等現有生態人文資源為基礎,通過土地綜合整治,在郊區關鍵生態節點建設的郊野開放空間。

  這樣的開放空間成為了城鄉互動的平臺。記者一行驅車兩個多小時又來到了崇明縣三星鎮。記者對三星鎮以土地整治項目為平臺,整合相關政策資金打造的海棠花苑印象深刻。在這里,不僅能看到品種多樣的海棠樹,在蜿蜒的小河旁,還時常有白鷺飛來飛去。

  三星鎮副鎮長陸華告訴《中國科學報》記者,晚上來這里散步的村民越來越多。海棠花苑與三星鎮協進村隔著一條河,最近經常有村民來陸華的辦公室,希望鎮政府能架一座橋,讓他們方便來海棠花苑散步。

  而通過土地整治打造的生態廊道也吸引了城市的居民前來,他們或探討攝影,或賞花品茗,或游憩休閑,同時還可以體驗鄉村農事。

  在上海市建設用地與土地整理事務中心項目實施科副科長夏菁看來,如果說廊下郊野公園主打農業牌,那么三星郊野公園則是主打生態牌。

  總體而言,“郊野公園的建設是生態文明視角下的城鄉綜合功能承載區和創新實驗區,本質上是生態型土地整治項目,是一種綠色基礎設施建設工程。”顧守柏說。

  據悉,上海市首批規劃的7個郊野公園,目前已有5個正式開園。當前,郊野公園正成為市民休閑的好去處、鄉村體驗的新熱點、鄉村文化展示的新舞臺,也是農業接二連三的新載體、農民增收的新契機。

  

  全域思維:空間上優化布局 

  

  事實上,上海以土地綜合整治助力新型城鎮化發展的思路值得借鑒。和上海一樣,許多城市的發展都會面臨人口高度集中、土地等資源供需矛盾突出的現實,亟待改革國土資源管理思路,轉變土地利用方式。

  據介紹,在“建設用地負增長”的底線約束下,上海國土資源管控壓力巨大,主要表現在粗放低效利用與土地資源緊缺的矛盾、耕保形勢嚴峻與健康產能建設的矛盾、生態空間不足與綠色游憩需求的矛盾、城鄉二元結構與農村發展滯后的矛盾等。

  以粗放低效利用與土地資源緊缺的矛盾為例,改革開放30年以來,上海城市發展和土地利用以外延式擴張為主,消耗了大量土地資源。

  據統計,截至2014年底,上海市建設用地總規模3124平方公里,接近2020年土地利用總體規劃所確定的“天花板”(3185平方公里),可用增量空間僅為61平方公里。

  從用地結構上看,上海工業用地總量為748平方公里,占建設用地比例為24%。同時,集建區外存在的現狀工業用地面積約為198平方公里,“分布散、效率低。”顧守柏告訴記者。

  于是,上海結合自身資源、人口、環境緊約束現狀,對土地整治的綜合戰略進行重新定位:在保障實現“有效補充耕地、確保國家糧食安全”的土地整治基本要求的前提下,著力實現土地整治內涵的4個轉變,實現上海城鄉經濟、社會、生態和文化在空間上的有機統一。

  其中,“4個轉變”之一便是土地整治對象由局部土地整理轉向全域用地的“增減掛鉤、流量管控、結構優化”。顧守柏判斷,從生態宜居城市和轉型發展的要求來看,上海建設用地從“增量管理”轉向“流量管理”是必然趨勢。

  郊野單元規劃就是全域思維的體現。不難看出,廊下郊野公園和三星郊野公園都是從鎮域層面進行的全域統籌安排和城鄉宏觀發展戰略目標在微觀層面的落地。

  參觀前,劉偉給了記者一張上海市郊野公園的分布圖。從中可以看出,上海市立足總體空間,對郊野地區實現了全覆蓋單元網格化管理。

  新的變化對土地整治項目在不同階段提出新的要求。金山區廊下鎮市級土地整治(二期)的規劃具有代表性,涂繼美將其分為基礎目標和發展目標。

  “基礎目標是增加耕地數量、提高耕地質量、推動建設用地減量,簡稱現代農業、水環境改善和農林水復合利用示范基地。”涂繼美告訴《中國科學報》記者。

  接下來就要進入發展目標,即建成以生產、生活和生態為核心,融農村、農業和農民于一體,第六產業蓬勃發展的田園馬拉松特色小鎮。

  在顧守柏看來,未來國土管理應深化落實市委、市政府確立的“總量鎖定、增量遞減、存量優化、流量增效、質量提高”的基本策略,以土地利用方式轉變促進城市發展模式轉變,“這也是破解上海新型城鎮化進程中土地資源制約、提高用地綜合效益、整理未來發展戰略空間的創新和探索。”顧守柏說。

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