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城鄉建設用地增減掛鉤政策的邏輯與謬誤

來源:澎湃新聞    作者:賀雪峰    發布時間:2019-02-15


  為了節約集約用地、保護耕地而出臺的增減掛鉤政策在現實中因各種不符合實際的制度設計,造成了當前土地認識和土地實踐的混亂。從實踐上看,增減掛鉤政策通過“拆舊”形成的建設用地指標并不會產生財富,僅僅是一種財富轉移,造成了資源浪費;從理論上看,增減掛鉤政策被作為一項基礎政策來設計土地制度改革,假定了當前中國擁有巨量的土地財富,存在認識誤區。增減掛鉤政策屬于虛擬市場性質,這應是理解增減掛鉤制度的基本認識前提。應當用公共政策取代增減掛鉤政策轉移資源的功能。本文轉載自《學術月刊》2019年第1期。

  增減掛鉤制度的源起

  2000年11月,國土資源部出臺《關于加強土地管理促進小城鎮健康發展的通知》,第一次提出小城鎮建設所需的土地指標要“立足存量、內涵挖潛”,促進集約用地。2000年12月,國土資源部出臺《關于加強耕地保護促進經濟發展若干政策措施的通知》,提出要“實行建設用地掛鉤指標置換政策”,城鄉建設用地增減掛鉤政策初具雛形。2004年10月,國務院出臺《關于深化改革嚴格土地管理的決定》,在“加強村鎮建設用地管理”條目提出:城鎮建設用地增加要與農村集體建設用地減少“相掛鉤”。緊接著國土資源部出臺《關于規范城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》,將增減掛鉤納入“試點”探索。2008年6月,國土資源部印發《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》,將這一工作統一表述為“城鄉建設用地增減掛鉤試點”,明確了增減掛鉤的基本內涵、具體做法和基本要求。

  從增減掛鉤政策的具體內容來看,這項工作可以分為三個具體環節:(1)對拆舊區農民宅基地上的房屋、構筑物和附屬物進行拆除或清除,并對農民進行補償,建設還建安置點(拆遷和安置);(2)將拆舊區的農民集體建設用地整理復墾為耕地(農村土地整治工程);(3)拆舊還建后節余的土地指標在建新區落地,增加城鎮建設的土地供應(進行農轉用和土地的出讓)。

  從以上增減掛鉤政策源起的梳理可以看出,之所以要出臺這一制度,主要是國家為了節約集約用地尤其是保護耕地。在實行土地用途管制和建設用地指標控制背景下,增減掛鉤政策具有一定合理性。在1998年修訂《土地管理法》以前,地方政府進行建設占用耕地較少受到約束,經濟發展和城市擴張大量占用耕地,引發整個社會關于糧食安全的焦慮,1998年修訂《土地管理法》的重點就是保護耕地,對土地用途進行管制。地方政府進行建設必須要有建設用地指標,建設占用耕地必須要有相應面積新增耕地的補充,即占補平衡。正是在此背景下,2000年11月,國土資源部出臺通知提出“小城鎮建設所需要的土地指標要‘立足存量、內涵挖潛’”,將之前農村建設用地復墾為耕地,從而在擬建設地塊作為新增建設用地指標落地搞建設,這樣既未減少耕地面積,又為經濟建設提供了建設用地的供給,一舉兩得。

  為保護耕地,政府實行土地用途管制和下達年度建設用地指標,中央每年下達給地方政府年度建設用地指標都會偏緊,由此產生了指標的稀缺。稀缺產生價值,建設用地指標因此就變得有價了。國家采取嚴格的土地用途管制政策,以及國家供給的建設用地指標越少,地方政府建設用地指標的缺口就越大,獲得建設用地指標的動力就越大,就愿意付出更大代價來獲取新增建設用地指標。因此,地方政府在國家采取偏緊新增建設用地指標供給的約束下,通過增減掛鉤來增加建設用地指標的積極性很高。

  要通過增減掛鉤來增加城市建設用地指標,就需要減少農村建設用地,主要是讓農民退出宅基地,將宅基地復墾為耕地,從而形成相應的掛鉤指標。讓農民退出宅基地,通常的辦法是讓農民上樓。正常情況下,地方政府因為城市建設用地指標稀缺而產生出來的指標價值高于讓農民退出宅基地的補償成本(包括安置成本),地方政府就有參加增減掛鉤的積極性。并且,國家越是對地方政府采取偏緊新增建設用地供給,地方政府進行建設就越是受到新增建設用地不足的約束,建設用地指標稀缺程度就越高,這種稀缺產生出來的價值就越高,地方政府通過高成本讓農民騰退宅基地以獲得掛鉤指標的積極性就越高。

  在國家為保護耕地、節約集約用地而采取偏緊建設用地指標供給的背景下,地方政府進行建設要使用建設用地,不僅要支付征地成本,而且要通過增減掛鉤政策來獲得新增建設用地指標。增減掛鉤獲得新增建設用地指標的成本就是要減少農村建設用地的成本,主要是讓農民騰退宅基地安置農民的成本,提高了地方政府用地成本。

  地方政府為獲得新增建設用地指標,通過增減掛鉤政策規策來“拆舊”,讓農民退出宅基地,必須要給農民補償。補償辦法有多種,其中一種是讓農民上樓,地方政府將原來的自然村拆掉,讓農民集中居住,如山東、河北等華北農村普遍采用的“農民上樓”模式。因為地方財力有限,給農民的補償普遍不足,且農民上樓后離耕地較遠,農業作業不便。上樓后進行農業生產也不方便,諸如農具無處放,糧食無處曬,牲畜無處養,以及菜園無法種等等,所以農民普遍不愿上樓。地方政府為獲得用地指標就強迫農民上樓,以致于引發很多惡性事件。相對來講,成都市財力比較充足,又是全國城鄉統籌改革試驗區,因此拿出較多財力來進行“拆舊”,農民退出宅基地之后一般都可以獲得比較好的安置,甚至有些拆舊村建了別墅式的農民安置點。另外一種補償辦法是重慶市的地票制度。重慶市按每畝大約15萬元為農民拆舊所減少的農村建設用地予以補償。地票相對一般增減掛鉤政策中“拆舊”與“建新”形成“項目區”有很大差異,主要是形成地票的“拆舊”與地票落地的“建新”不再一一對應,從而,農民退出宅基地復墾形成的農村建設用地的減少就具有了一般性,這種一般性就形成了農村宅基地似乎比一般土地要值錢得多的假象。

  地方政府利用增減掛鉤政策的動力

  城鄉建設用地增減掛鉤政策出臺的初衷是保護耕地,節約集約用地。正是為節約集約用地的目的,國家采取了偏緊的新增建設用地指標供給策略,地方政府城市建設用地指標稀缺,產生了通過減少農村建設用地來獲得新增城市建設用地指標的動力,因此有通過增減掛鉤來“拆舊”“建新”的積極性。只要“拆舊”(即讓農民騰出宅基地,將宅基地復墾為耕地,并安置農民)的成本不高于城市建設用地指標稀缺所產生的價值,地方政府進行增減掛鉤都是有利可圖的,也就有動力進行增減掛鉤。

  現在主要有兩個問題:一是國家為保護耕地,節約集約用地,到底應當采取偏緊到什么程度的新增地方建設用地計劃?保護耕地與地方經濟建設和城市發展之間的關系或限度在哪里?二是不同地區對建設用地指標的需求是不同的。越是經濟發展快的地區越需要新增建設用地,越是經濟發展慢的地區越不需要新增建設用地指標。經濟先發展地區如上海、浙江,最需要的不再是國家建設用地指標而是占補平衡指標,因為這些地區已無地可補了。增減掛鉤指標可以同時作為占補平衡和新增建設用地指標,而使實行建設用地減量化的上海也愿意購買增減掛鉤指標作為占補平衡指標。

  全國不同地區,因為經濟發展水平、國家供給建設用地指標的差異,使不同地區的政府具有完全不同的建設用地指標稀缺性,從而具有完全不同的建設用地指標的價值。又因為全國不同地區“拆舊”成本差異很大,比如人口流出的中西部農村,“拆舊”成本很低,湖北增減掛鉤給到騰退宅基地農戶的補償大約只有2萬元/畝,而蘇南給農戶的補償大約為100萬元/畝。這就造成了不同地區地方政府進行增減掛鉤具有不同的積極性。

  更麻煩的是,建設用地指標的稀缺性往往不能有效地表達出來,幾乎所有地方政府都有多要建設用地指標來搞建設的沖動。問題是建設用地指標的稀缺程度難以量化,因為城市擴張和經濟建設需要使用的土地本身是有彈性的,不同用途土地實現的價值是有差異的,且土地價值的實現往往要有一個很長的過程從而具有巨大的不確定性,因此很難形成一個明確的城市建設用地指標價。

  減少農村建設用地的“拆舊”涉及到如何安置農民的問題。“拆舊”涉及到眾多農民切身的、根本的利益,一旦處理不好,往往變成一項災難性的工程,引發很多矛盾,造成現在常見的治理困局。凡是有過“拆舊”經歷的地方政府都一定會痛感其中的艱難。因此,除了經濟成本以外,“拆舊”還有很高的組織成本。所以,地方政府試圖通過增減掛鉤來獲得新增城市建設用地指標,往往不只是出于經濟理性,而且有政治上的考慮,以及對增減掛鉤制度的誤解。

  增減掛鉤指標可以通過交易獲利造成了當下土地認識和土地實踐的混亂。山東德州計劃將全市8000多個自然村全部拆掉進行社區建設,以減少農村建設用地,通過增減掛鉤形成相應的新增城市建設用地指標。按德州有關部門估算,“農民上樓”至少可以騰退出100萬畝農村宅基地,從而可以產生100萬畝城市建設用地指標,“按每畝40萬元將指標賣給青島,德州市就可以獲得4000億元指標費”。①按德州市的設想,這4000億元中,2000億用于安置騰退宅基地的農民,2000億為地方政府的新增財力。德州市的這個想法顯然行不通,因為青島市并不缺建設用地指標,以及青島怎么可能消化得了100萬畝新增建設用地指標?德州市瘋狂的“拆村”運動,僅過三年時間就不得不停止,造成了地方政府巨額債務和農民巨大的不滿。德州的情況在華北地區的山東、河南、河北、安徽和蘇北具有相當代表性與典型性。

  與華北不同,成都市在城鄉統籌試驗區建設中試圖利用增減掛鉤政策為農村建設籌資。在城鄉統籌過程中,成都市按農村減少建設用地形成新增城市建設用地指標30萬元/畝為新農村建設籌集資金。在城鄉統籌試點的數年內,成都市通過增減掛鉤政策為近千個自然村提供了重建資金,資金總量接近1000億元。為了盡可能多地通過增減掛鉤政策來形成新增城市建設用地節余指標,成都市將自然村的林盤也計算為農村建設用地。因為不計入林盤的話,即使按節余指標30萬元/畝,所籌資金也遠遠無法滿足農民騰退宅基地后重新安置所需。

  成都市設想通過增減掛鉤政策為建設美麗農村籌資,農民騰退出宅基地所形成新增城市建設用地節余指標又可以為成都市發展提供土地資源支持。問題是:第一,30萬元/畝的建設用地指標費進一步提高了成都土地地價;第二,成都市建設用地指標并不緊張。反過來,增減掛鉤政策所形成的20多萬畝增減掛鉤指標花費了成都市上千億財力,從而降低了成都市經濟增長和城市發展的潛力。很簡單,與成都經濟實力相當的武漢市沒有花費巨大代價去搞增減掛鉤以獲得新增城市建設用地指標,卻以城市發展需要要求國家增加城市建設用地指標,武漢發展也完全沒有因為城市建設用地指標稀缺而受到影響。

  重慶地票制度與山東、成都有一定差異。其中關鍵是,重慶試圖借地票來推動農民進城,即凡是農民退出宅基地復墾為耕地所形成地票,重慶市按15萬元/畝來收購,從而為退出宅基地的農戶提供進城所需安置費。“重慶農村土地交易所自2008年12月末成立至2016年2月底,累計交易地票17.4萬畝,347.61億元……有11.75萬畝地票落地使用,地票成交單價由首場的8萬元/畝,逐步提升并穩定在20萬元/畝左右,地票價款扣除復墾成本后,全部歸‘三農’所有。其中宅基地收益由農戶和村集體經濟組織按照85:15比例分享。”

  雖然國家采取了偏緊的新增城市建設用地供給,從而造成地方政府建設用地的稀缺,由此稀缺形成城市建設用地指標價值,但由于城市建設用地指標稀缺的模糊性而造成建設用地指標價值的不確定性。又因為減少農村建設用地涉及眾多農戶的切身利益,容易造成巨大矛盾,地方政府就很少真正因經濟理性進行增減掛鉤的操作。相反,因為中國正處在經濟快速發展和城市擴張進程中,城市建設用地的增加是必然的,采取偏緊指標供給并非不供給只是為了防止地方浪費土地。地方政府發展中確實需要新增建設用地的,國家也一定會滿足,雖然可能稍有滯后。實際上諸如成都、武漢、重慶這樣的大都市是從來不會缺建設用地指標的,這些大都市也都通過申報國家開發區獲得了巨量的建設用地指標。

  因此,地方政府進行增減掛鉤往往有獲得城市建設用地指標以外的兩個不同的目標:一是山東德州為代表的指望節余指標賣錢來增加地方政府收入的情況,以華北地區為典型;二是以成都、重慶為代表的城鄉統籌改革試驗區,成都、重慶的主要目標不在于為城市獲取新增建設用地指標而在于農村建設或農民進城籌措經費。這個意義上講,成都、重慶的增減掛鉤主要是為了向農民轉移支付。成都、重慶的如意算盤是,它們通過增減掛鉤向農民轉移的財富,又可以通過新增城市建設用地指標的價值從市場上找回來,僅僅通過增減掛鉤政策,政府就向農民轉移了數百億的資源,讓農民增加了財產性收入,扶了貧,建設了新農村,讓農民進了城,地方政府卻沒有付出財政成本,新增城市建設用地指標從市場上賣掉的收入就可以填補政府財政虧空。但是,有這等好事嗎?

  河南省宅基地復墾券制度分析

  據媒體報道,河南省政府自2016年12月20日推出首批宅基地復墾券公開交易,河南省宅基地復墾券制度正式推出。我們來看引起媒體關注的鄭州市國土資源局發布的公告:

  為貫徹落實《河南省國土資源廳、河南省發展和改革委員會、河南省財政廳、河南省扶貧開發辦公室關于我省宅基地復墾券在省域內公開交易、全力支持易地扶貧搬遷等工作有關問題的通知》和《河南省國土資源廳、河南省扶貧開發辦公室關于做好宅基地A類復墾券認定、實施精準扶貧有關問題的通知》要求,用活用好用足城鄉建設用地增減掛鉤政策,優化土地資源市場化配置,為易地扶貧搬遷籌措更多資金,助推全省脫貧攻堅工作,我市擬推行商品住宅用地出讓“持券(復墾券)準入”政策,現將相關事實公共如下:

  自2017年1月15日起,鄭州市內五區、鄭東新區、經濟開發區、高新區范圍內,在辦理農轉用手續時未使用復墾券的商品住宅用地,出讓時需“持券準入”,即土地競買人必須提前購買與出讓土地同等新增面積的復墾券,參與土地競買。為保證土地競買人平等享有持復墾券參與商品房競拍的權利,省政府擬定于2016年12月20日,在河南省國土資源廳機關后服務樓二樓會議室推出首批復墾券公開交易。有意參與鄭州市市內五區、鄭東新區、經濟開發區、高新區范圍內商品住宅用地競拍的競買人,需提高申請購買復墾券。

  從以上公告來看,河南省推出宅基地復墾券的直接目的是要“為易地扶貧搬遷籌措資金,助推全省脫貧攻堅工作”,政策依據是城鄉建設用地增減掛鉤政策,學習的示范是重慶地票制度。因為沒有無緣無故的財富,宅基地復墾券不可能憑空創造財富,要為河南省易地扶貧搬遷籌措資金,必須要有地方出這筆資金。河南省是人口大省、財政窮省,因此,河南省政府試圖通過推出“宅基地復墾券”來向城市轉嫁成本,而當前城市最值錢的土地就是商品住宅用地,鄭州又是河南省省會,是商住用地最值錢需求量也最大的城市。因此,河南省將籌措易地扶貧搬遷資金的成本轉嫁到鄭州部分城區競拍商住用地上面,表面上是由開發商來支付代價,實際上,河南省籌措易地扶貧搬遷資金的代價會落到房價上,也就落到進城買房者身上,這樣抑制和影響了本來要進城購房者的消費能力,從而抑制了鄭州市的城市化進程。

  現在的問題還在于,若運用一個好的政策工具將一部分財富進行轉移,中間轉移消耗比較少,成本比較低,這樣的轉移也是很好的,比如稅收制度就是一種比較理想也相當成熟的財富轉移手段。通過城鄉建設用地增減掛鉤政策來轉移財富會造成極高成本,過去的實踐早已證明。河南推出宅基地復墾券,將重蹈覆轍。

  我們再來看一看河南省宅基地A類復墾券拍賣公告:

  1. 拍賣基本情況。2016001批資(總第1批次)擬交易6000畝(以拍賣現場宣布的交易面積為準)宅基地A類復墾券。

  4. 拍賣起始價,本批次擬交易的復墾券起始價為16萬元/畝。

  5. 競買申請及競買人資格確認:河南省范圍內(市區)政府以及政府批準的園區等,以及擬在鄭州市市內五區、鄭州經濟開發區、鄭州高新區范圍內競拍商品住宅用地的房地產企業,或使用用地性質因規劃調整為商品住宅用地的房地產企業可以參加本次拍賣活動。

  這個公告中存在著極大的不確定性,可能造成嚴重投機與恐慌。第一批次擬交易6000畝復墾券,這是2017年房地產企業進入商住用地拍賣市場“持券準入”的前提,有很多房地產企業本來要競買商住用地,因為沒有持有“復墾券”而不得進入。為了獲得進入資格,可能有比較多的房地產企業競相持有“復墾券”,甚至極少數房地產企業為了防止其他房地產企業競買商住用地,壟斷性購買第一批次6000畝復墾券,導致遠遠高于16萬元/畝的競拍底價,嚴重干擾商住用地競拍時的市場秩序,抑制商住用地的對價,造成土地價值的損失。

  因此,第一批次擬交易復墾券面積就十分重要。到底是1000畝,還是6000畝,或者2萬畝,這對復墾券的價格造成完全不同的影響。這里面沒有真正的市場,而只有投機行為。由政府人為控制土地復墾券入市數量,極有可能引發或投機或恐慌行為,這樣一來,地方政府設計的宅基地復墾券交易就不是市場行為,而只是干擾市場、擾亂市場秩序的行為。如果河南省宅基地復墾券交易允許所有農戶都有權利將自己宅基地復墾退出然后形成宅基地復墾券入市交易,則可能會出現農民愿意退出宅基地數量遠遠大于城市進行商住建設所需要用地的數量,從而造成宅基地復墾券的供過于求,這個時候再規定16萬元/畝的復墾券起始價就嚴重違反市場規律,不能反映真實的供需關系,無法達到提高資源配置效率的作用。

  我們來看實施“復墾券”的步驟:

  第一步,以農民為主體,允許有條件農民通過復墾宅基地來獲得可以上市的“復墾券”。

  第二步,地方政府將農民復墾宅基地獲得“復墾券”拿到市場交易。房地產商通過競買獲得復墾券,之前持有復墾券的農戶獲得賣出復墾券的現金收入。

  第三步,房地產商持復墾券進入必須“持券準入”的商住用地競拍市場競買商住用地。

  第四步,房地產商進行商品住宅開發,將商品住宅賣出去。

  第五步,購房者買房入住。房地產商完成開發走人。

  這里面要注意,房地產商顯然不可能當冤大頭,它們“持券準入”城市商住用地市場所要競拍獲得的“復墾券”支出,必然要轉嫁到開發出來的商品房上面,也就一定會轉嫁到商品房購買人身上。這個時候,國家并未從中獲利,房地產商也沒有因此受損失。這個流程卻產生了兩個重要后果:一是通過復墾券,將城市購房者的利益轉移到了退出宅基地農戶手中,退出宅基地形成復墾券的農戶是受益者,城市購房者的成本增加了。中國城市化本質上是農民進城,這個意義講,復墾券制度增加了農民進城的難度,阻礙了農民的城市化。二是從農民退出宅基地開始到購房者買入商品房、房地產商賣出商品房為止,涉及到復雜的制度安排、利益博弈、市場投機,這些都是宅基地復墾券的制度成本和交易成本。

  要保證通過宅基地復墾券來實現城市購房者向農村退出宅基地者的利益輸送,就必須保持相對稀缺的復墾券流通。如果不加限制地允許農民退出宅基地形成復墾券,復墾券供過于求,復墾券不僅會價格很低而且根本就賣不出去。這樣就可能造成復墾券制度不僅沒有為農民帶來好處,而且會讓農民受到損失。要保持復墾券相對稀缺的供給,必須限制農民退出宅基地的自由,只能允許特定農戶群體退出宅基地,從而獲得通過復墾券從城市轉移過來的好處。同樣是農民,都愿意退出宅基地獲得復墾券及其利益,讓哪些農民獲利?這就可能變成對一些農民的歧視,及產生地方官員利益尋租機會。而且這樣會大大降低資源配置的效率。從城市購房者那里轉移出來的資源,即使可以輸送到退出宅基地的特殊農戶群體,也會因為前面所說實施復墾券的高昂交易成本和制度成本造成極大耗損,結果可能是城市購房人付出了很大的代價而農村退出宅基地農戶卻獲益甚少。

  宅基地復墾券用貌似市場的公開競買掩蓋了宅基地復墾券實質上的利益轉移和代價轉嫁。如果宅基地復墾券允許所有農戶自愿進入,則因城市商住用地需求相當有限,必然出現復墾券供過于求的情況,從而導致每畝16萬元的復墾券起始價不能保住,而且會有大量復墾券無法完成交易,這方面重慶已有深刻教訓。若只是將宅基地復墾作為一項特權,向特殊農戶開放,這樣的特權就顯得不公平。

  河南省設計的“復墾券”制度顯然不是向所有農戶開放的,而只是要向特定農戶開放,主要指的是“易地安置扶貧”農戶,要為易地安置扶貧農戶籌措扶貧資金。這樣看來,復墾券制度實際上要將城市人的利益輸送到特定農村人群,即需要易地安置扶貧的農戶。“復墾券”不過是在地方政府財力不足時,利用復墾券來向城市特定人群征收用于特定目的的稅收。也就是說,河南省推出的宅基地復墾券貌似通過市場手段來配置資源,其實根本就沒有市場。現在的問題是,宅基地復墾者制度成本極高,且甄別特定農戶的難度也極大,特定地區農戶退出宅基地的獲利與農戶是否應當獲利的權利不匹配,造成嚴重的利益錯配,從而導致制度的低效甚至無效。換句話說,既然要向城市收稅,不如直接在城市出讓商住用地上加收扶貧搬遷安置稅,統一稅率,所收稅款專款專用,用來易地安置扶貧工作。稅收制度是一項成熟的制度,收稅可以大大減少財富轉移的制度成本和交易成本,且可以防止制度實踐過程中的尋租行為與利益錯配。

  增減掛鉤理論與實踐中的謬誤

  為了保護耕地、節約集約用地而推出的城鄉建設用地增減掛鉤政策,被地方政府片面理解為通過減少農村建設用地來增加城市建設用地指標,再進一步指望通過指標交易來生產出巨額土地財富,從而增加地方政府財政收入,為農民增加土地財產性收入,建設新農村,乃至用于扶貧。這就徹底歪曲了增減掛鉤制度的本質,以及誤會了土地的性質和土地制度的性質。

  從以上討論可以看到,農村建設用地減少(主要是農村宅基地減少)與城市建設用地指標的增加,這個對應關系的前提是保持國家對地方新增建設用地指標偏緊的供給,從而在地方上造成建設用地指標的相對稀缺。這顯然有一個前提,即國家不能因為建設用地供給不足而對地方經濟發展和城市擴張造成太大的負面影響。增減掛鉤政策正是在地方建設用地指標相對稀缺的前提下,通過農村建設用地減少與城市建設用地增加相掛鉤,才使農村建設用地減少具有了價值。所謂農村建設用地的減少,將農村建設用地復墾為耕地,這樣形成新增城市建設用地指標,這個指標覆蓋到建新地塊,形成城市建設用地。要特別注意,建新地塊是在城郊征地所得,征地需要支付成本,農村建設用地減少所形成的價值僅僅是地方政府城市建設用地指標稀缺所產生的價值。

  如果沒有土地用途管制,沒有建設用地指標計劃下達,以及沒有增減掛鉤政策,農村建設用地復墾為耕地就不可能產生出農地以外的價值。實際上,在增減掛鉤政策下,農村建設用地復墾為耕地,耕地價值十分有限,目前帶給農民所謂土地財產權以及新農村建設或扶貧資金的都是其指標價,即掛鉤所得。這種所得顯然是依靠土地政策,而非真正使用農村建設用地生產出來的財富。因此,這樣一種農村建設用地減少所產出的財富只是一種財富轉移,歸根結底是由地方財政完成的財富轉移,而沒有任何額外財富生產出來。

  既然農村建設用地減少所獲補償只是政策性的財富轉移,以農民宅基地為主體的農村建設用地就不是所謂財產權,也不存在財產性收益。全國絕大多數中西部農村,農民進城后,宅基地大量閑置,并沒有利用,唯一的利用是復墾種糧食可以產生收益,但這個收益十分有限。有人以城市建設用地來想象農民宅基地,認為農民是抱著金飯碗討飯吃。這種認識顯然是荒謬的。

  鄭新立計算農民宅基地價值的依據是安徽金寨縣的增減掛鉤,農民騰退出宅基地形成的指標以50萬元/畝掛鉤交易出去,全國有2億多畝宅基地,價值達100萬億元。不考慮金賽縣增減掛鉤的政治因素,假定購買金寨縣掛鉤指標的合肥市的確有巨大的城市建設用地指標稀缺,從而愿從金寨縣購買掛鉤指標。這里也有一個前提,即安徽省必須規定合肥市只能從金寨縣買掛鉤指標,否則,安徽幾十個縣都有大量宅基地可以退出形成新增城市建設用地指標,安徽卻只有一個地方財力比較強的省會城市合肥,就一定會出現所有縣競爭性向合肥賣指標,這樣就會將指標價降低到接近農民退出宅基地的安置成本,這個安置成本在湖北省大約為2萬元/畝。這樣的成本僅僅略高于部分農民騰退出宅基地的代價,農民從中所獲利益極為有限,這里面顯然不存在所謂財產性收益,更不存在所謂“農民抱著金飯碗”的情況。

  要保持增減掛鉤指標的高價,只有兩個辦法:一是人為造成地方政府城市建設用地指標的稀缺;二是只允許極少數特權地區退出農村建設用地形成掛鉤的城市建設用地指標。城市建設指標越稀缺,可以掛鉤農村建設用地減少所形成城市建設用地指標越少,指標價值就越高。這個價值可以達到100萬元甚至200萬元/畝,前提要嚴格限定掛鉤指標的供給以及人為造成城市建設用地稀缺。

  但是,城市建設需要新增建設用地是有限的,遠遠低于當前2億多畝農村建設用地的存量,另一方面,嚴格人為造成城市建設用地稀缺會影響經濟發展和城市化,這顯然是不可能的。而嚴格限定掛鉤指標的供給,比如只允許安徽金寨縣和河北阜平縣的掛鉤指標交易到特定市區,實際上這樣不僅沒有市場配置,而且是完全特權的計劃。全國絕大多數農村是無法從農村建設用地減少中獲得所謂巨額土地財產性收益的,當然也就不可能產生100萬億的財富出來。

  現在有一種普遍性的誤會,以為通過擴大增減掛鉤范圍就可以形成更大的土地級差收益,從而增加增減掛鉤指標的價值。例如,姚樹榮等人認為,要探索增減掛鉤市場化運行機制建設,其中之一是“取消項目范圍限制,允許在全國范圍內跨省進行建設用地指標交易,最大限度釋放土地級差收益,用于精準扶貧工作”。

  實際上,擴大增減掛鉤范圍,全國農村都可以通過減少農村建設用地來形成掛鉤指標,并在全國形成統一的市場交易,結果必然是掛鉤指標供過于求而導致掛鉤指標的成本價降低,卻不會形成更大的土地級差收益,增加增減掛鉤指標的價值。擴大增減掛鉤范圍建立全國增減掛鉤市場可以最大限度釋放土地級差收益的想法,這種想法的數學表述為:

  (最高指標購入價-最低生產指標成本)×全國可以騰退減少的農村建設用地面積=農村建設用地減少所可以產生的總財富

  這顯然是一種靜態思維。因為全國市場必然意味著供過于求,最高指標購入價會無限趨近最低指標生產價,兩者相減接近于零。

  正是基于擴大增減掛鉤范圍就可以產生出巨額土地財富的想象,增減掛鉤政策被國土資源部作為壓箱底的政策用于精準扶貧、鄉村振興以及增加農民財產性收入,結果造成了關于土地和土地制度的各種誤解,以及實踐中巨大的混亂與損失。比如,2017年國土資源部印發《關于進一步運用增減掛鉤政策支持脫貧攻堅的通知》,明確省級扶貧開發工作重點縣可以將增減掛鉤節余指標在省域范圍內流轉使用,并要求“適當減少節余指標流入地區新增建設用地安排,經營性建設用地盡量要求使用增減掛鉤指標,以提高增減掛鉤節余指標收益,進一步加大對脫貧攻堅工作的支持力度”。2016年中辦國辦印發《關于支持深度貧困地區脫貧攻堅的實施意見》,明確了深度貧困地區開展城鄉建設用地增減掛鉤可不受指標規模限制,探索“三州三區”及深度貧困縣增減掛鉤節余指標在東西部扶貧協作和對口支扶框架內開展交易,收益主要用于深度貧困地區脫貧攻堅。

  據報道,“2016年增減掛鉤支持扶貧開發新政出臺以來,各地國土資源部門完善配套政策措施,開展政策指導,組織項目立項,建立交易平臺,探索交易方式,增減掛鉤節余指標的成交額不斷攀升。2016年2月?2017年9月,河北等省份增減掛鉤節余指標流轉收益461億元,高于國家同期對易地扶貧移民搬遷投入資金。”

  要特別注意的是:第一,國土資源部通知明確要求“適當減少節余指標流入地區新增建設用地安排”,這是為了造成節余指標流入地區更大稀缺,從而人為提高指標價值;二是只允許深度貧困地區產生增減掛鉤節余指標,以及特許“三州三區”進行對口的跨省指標交易,以減少指標交易中產生的供過于求問題,從而實現由發達地區城市向深度貧困地區的資源轉移,這樣的資源轉移顯然不是市場行為,表面上是增減掛鉤政策為深度貧困地區生產出來巨額財富,實際上是借增減掛鉤這一政策工具來實現發達地區對深度貧困地區的對口支持。這其中并沒有新增財富,只有財富通過增減掛鉤的政策工具實現了由發達地區向深度貧困地區的轉移。

  結 論

  以上討論可以看到,城鄉建設用地的增減掛鉤只是一項為保護耕地、節約集約用地而由國土資源部主導的政策,這項政策因為涉及到當前經濟發展與城市擴張中城市建設用地指標供給的問題,而引發廣泛關注。又因為增減掛鉤作為政策工具被用于增加農民財產性收入、城鄉統籌、新農村建設、鄉村振興以及精準扶貧,而在社會上乃至學界和政策部門產生了廣泛誤解。如以為增減掛鉤政策可以額外生產出巨額土地財富;只要農村建設用地復墾為耕地就可以產生出巨額財富;只要退出宅基地,農民就可以帶著巨額財產性收益進城。從而將所有注意力集中起來折騰農民宅基地。這些認識顯然過于簡陋了。農民退出宅基地所產生的唯一真實價值是復墾而來的耕地,耕地是用于種糧食的,當前農地的平均地租不超過500元/畝,而很多地方通過增減掛鉤政策讓農民退出宅基地的成本達30萬元/畝,即使只按5%的年息計算,地租也高達1.5萬元,是500元平均地租的30倍。為了追求這根本就不存在的30倍收益,增減掛鉤政策在實踐中變成了拆農民房子以復墾農民宅基地種糧食,未必當前中國糧食短缺到非得拆農民房子來種糧食的地步?此外,在貧困地區搞增減掛鉤政策所退出的宅基地是無法復墾為耕地的,也是無人耕種的,因為這些地區正是生態自然條件惡劣而導致的貧困。

  實際上,增減掛鉤沒有創造出任何財富,只是轉移了財富。增減掛鉤作為轉移財富的政策工具,將城市財富向農民轉移。從這個意義上講,在當前中國城鄉統籌和融合的背景下,以城帶鄉、以工助農也未嘗不可。表面上增減掛鉤政策是一個市場行為,是城鄉建設用地的掛鉤交易,實際上,增減掛鉤本身并非市場的合適載體,且在政策實踐中造成了巨大的浪費,以及由于地方政府誤解所造成的各種嚴重的實踐災難。

  當前增減掛鉤政策存在的最大弊病是,本來只是轉移財富,卻讓整個社會都以為增減掛鉤政策可以創造財富,從而可以為農民提供財產性收益,從而實現新農村建設以及鄉村振興,由此設計出了各種虛假市場機制,使得增減掛鉤的制度成本極高,產生了很多破壞性后果,包括急不可耐地拆農民房子等等,卻沒有也不可能產生出任何實質性的收益。更糟糕的是,當前中國正在進行的土地制度改革大多是以并不存在的所謂土地財富作為假定前提,以增減掛鉤作為基本的政策工具,從而將本來具有極大制度紅利的中國公有土地制度改得支離破碎,問題多多。

  當前增減掛鉤政策最大的問題是遠遠超出了其本來的適用范圍,被作為一項基本政策工具使用,造成了各種想象與誤會,這種誤會包括混淆城市建設用地、農村建設用地、建設用地指標之間的基本差異,簡單地以城市建設用地價值來想像農民宅基地價值。增減掛鉤政策所起轉移資源的功能,因為其虛假市場性質造成了當前土地實踐和資源轉移實踐中的各種混亂和損害。這個意義上講,轉移資源不再能用增減掛鉤這樣的笨拙工具,而應當用公共政策。用公共政策工具轉移資源,可以保證資源轉移的透明與公正,減少不必要的制度成本。

    (責任編輯:韓少華)

 

  本文轉載自《學術月刊》2019年第1期

 

  (作者系武漢大學社會學系教授)

 

 

  


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