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強化規劃引領作用 健全土地管理體系

來源:自然資源部網站    作者:王春秋 唐澤政    發布時間:2019-03-26


  解決鄉村振興中村級土地利用規劃缺失、新產業新業態發展受束縛、產業融合項目用地難把握、土地執法難度加大等問題,需要結合當前農村土地利用和管理現狀,找準根源,有針對性地對農村土地管理政策進行優化調整完善。

  科學編制村級規劃,統籌安排農村土地利用結構與布局

  科學規劃是優化農村土地利用結構與布局、統籌保障農村發展用地的前提。推動鄉村振興,首先要樹牢規劃意識,健全規劃體系,充分發揮規劃的引領、指導、管控作用。當前重點任務是做好村土地利用規劃研究、編制、執行監督等工作。

  強化規劃引領,加快推進編制,有效指導鄉村振興各類發展用地。各地應將編制村莊規劃列入重要議事日程,下大力氣推進。未安排編制計劃的地區,按照“試點先行、逐步推廣”原則,在新一年工作中明確若干試點,為全面推開積累經驗;已安排編制計劃尚未實施或進度緩慢的地區,應統籌人員、技術、資金等,盡快形成一批規劃成果。

  強化調查研究,找準發展定位,科學安排農村發展用地結構和規模。以縣為單位開展鄉村振興戰略中長期發展調查和研究,詳細摸清各村莊自然資源稟賦和社會人文特征。通過對各村現狀進行整體比較分析,綜合確定各村在整個縣域范圍內的功能分區,找準各村戰略定位和發展方向。在此基礎上,通盤考慮土地利用、產業發展、居民點建設、生態保護等工作,綜合確定各村生產、生活、生態三大空間用地結構和規模,為科學編制村土地利用規劃奠定基礎。

  強化統籌融合,突出科學編制,合理安排農村發展用地布局和時序。在新一輪土地利用總體規劃修編中,有針對性地預留農村發展用地空間。強調整體性,從建立完善國土空間規劃用途管制角度,將村規劃編制與古村落保護、農村一二三產業融合發展等相結合,因地制宜劃定村鎮建設邊界、永久基本農田保護和生態保護三條紅線,有效落實農村三大空間用地布局和時序。注重融合性,做好與城鄉建設、旅游發展、環境保護等各專項規劃統籌融合,避免出現因規劃銜接不暢導致土地無法利用的問題。體現經濟性,充分發揮自有人才和機構優勢,有效降低規劃編制成本。

  強化執行監督,切實增強村級規劃的嚴肅性和穩定性。規劃一旦制定,如何執行尤為重要。要體現嚴肅性,強化規劃指標剛性約束,對不符合規劃的項目,不予通過用地預審,同時審慎調整規劃,嚴格控制調整頻次和規模。要保持穩定性,堅持“一張藍圖繪到底、一任接著一任干”,切實發揮規劃成果的最佳效應。要強化協同性,借助人大、審計、督察等機構力量,推動將執行規劃變成行動自覺。

  持續完善政策供給,逐步健全農村土地管理體系

  有效的政策供給,是激發農村土地活力、保障鄉村振興用地的關鍵。自然資源部門應及時跟蹤政策落實情況,對執行中不適應、不匹配等問題,及時研究健全完善。

  進一步明確服務鄉村振興土地政策界限,樹立鮮明的政策導向。明確公益性用地與經營性用地界限。對用于農村休閑文化廣場等基礎設施和公益設施建設的土地,確實無法避開耕地和基本農田的,在不突破現行規劃控制指標前提下,給予基層更大的靈活空間,允許縣級政府調整、補劃、報批;對用于經營性質的農業觀光、餐飲等項目,嚴格按建設用地管理。明確農地農用與非農化建設界限。對用于農業養殖、農產品晾曬等設施的土地,在不突破現行規劃指標、農地農用前提下,允許地方核實后對占用的基本農田先補后占,由縣級政府調整、補劃后備案納入監管;對占用農用地用于含非農建設的田園綜合體,其中用于非農建設的土地按建設用地管理。明確農民或集體經濟組織自用與商業經營的界限。對農民或集體經濟組織用于農業規模化生產的配套及附屬設施用地,在不超過相應標準前提下,可適當占用耕地和基本農田,按程序備案納入監管,按原地類進行管理,占用的基本農田允許縣級政府調整、補劃;對外部資金注入用于商業經營的,嚴格按建設用地管理。

  強化農村土地制度改革創新,加快出臺宅基地“三權分置”相關政策。健全和完善集體建設用地政策,特別是宅基地“三權分置”政策及后續融資政策,對保障鄉村振興用地尤為重要。建議從部或省級層面出臺宅基地“三權分置”相關政策,特別是宅基地使用權和農民住房抵押融資等相關配套政策,充分激活農村宅基地和農民住房“三資”屬性。在用于鄉村振興項目的前提下,允許農戶宅基地使用權和農民住房使用權自由轉讓,并賦予其抵押融資、擔保、作價入股等功能;允許農戶宅基地資格權和農民住房所有權在集體經濟組織范圍內交易、互換等合理流動,必要時可擴大到本鎮范圍內集體經濟組織成員;鼓勵地方配套出臺農民宅基地資格權退出補償激勵政策,引導村集體經濟組織盤活利用空閑的集體建設用地資源,助推二三產業融合發展。

  加強鄉村振興區域政策研究,實現發展的科學性、協調性、可持續性。充分考慮鄉村振興產業用地的多樣性和持續性,給予基層更大的彈性調整空間,確保項目用地保障及時、依法依規。對鄉村旅游資源豐富的地區,充分考慮發展農業休閑旅游、餐飲、娛樂等產業的實際,尤其是點狀配套建設項目用地需求量大面廣實際,完善點狀用地調整政策,在項目用地不突破規劃規模、不破壞生態環境等前提下,允許對占用的基本農田調整、補劃。對以耕地發展規模化農業養殖的地區,在不破壞耕作層前提下,給予適當政策支持,仍按原地類管理。對已成為國家地理標志的特色農產品產地,以農業大棚或鋼構大棚發展規模化種植、養殖及無土栽培的,在不破壞耕作層前提下,對占用耕地的,按原地類管理,不需辦理設施農用地備案手續,對占用基本農田的納入監管。

  嚴格監管、強化服務,穩步規范農村土地管理秩序

  嚴格監管是規范農村土地利用、永續保障鄉村振興用地的根本。基層自然資源部門要用足用活現有政策,加強用地指導和管理,努力發揮各項扶持政策最大效應,更好地助力鄉村振興。

  強化政策指導,用活用足現有政策。充分發揮土地整治、增減掛鉤、設施農用地、宅基地“三權分置”等土地政策“組合拳”優勢,引導用地單位依法依規用地,有序推進農村一二三產業融合發展。對符合設施農用地條件的項目,引導項目單位辦理設施農用地手續,嚴格按程序備案并加強日常監管;對不符合設施農用地條件、占用耕地但未破壞耕作層的,建立項目備案制度,加強事中事后監管。積極引導用地單位利用存量建設用地進行農產品加工、農產品物流倉儲等項目建設和用于小微創業園、休閑農業、鄉村旅游等二三產業,對試點地區符合土地利用規劃的集體經

  營性建設用地,鼓勵集體經濟組織入市交易,與城鎮建設用地同權同價;對非試點地區使用農村存量建設用地興辦二三產業的,鼓勵企業通過土地流轉方式取得土地使用權。

  把好寬嚴分寸,樹立明確的監管導向。嚴格對照陸昊部長“四個維度”的標準,認真區分和審視鄉村振興用地情況,向社會傳遞準確的監管信號。對一些拉動鄉村發展的國家、省、市重點項目,因建設用地報批滯后形成的程序性違法,可不記入違法比例,重點督察地方政府履職情況,并認真研究、調整完善。對一些政府主導帶有公益性質的基礎設施違法違規用地,可由建設單位作出書面說明,不納入問責范圍。對一些政策不明確、不清晰或不便操作的新產業新業態用地,從“四個維度”和農地農用角度把握,持續跟蹤指導和服務規范用地行為,確保用地依法依規。對私人或企業打著鄉村振興旗號進行非法建設的,堅決予以打擊。

  強化執法監察,嚴厲打擊違法違規行為。加大對鄉村振興項目用地監管力度,尤其是對設施農用地及新產業新業態用地監管力度。綜合運用動態巡查系統、設施農用地備案系統、土地利用監測監管系統等,采取人員和科技相結合的手段、日常巡查定期檢查和不定期抽查相結合的方式,及時發現并制止違法違規行為。嚴厲打擊以鄉村旅游、“農家樂”、設施農業等為名,非法占用耕地、基本農田進行非農建設行為,充分利用約談、移送、曝光等執法“利器”,堅決依法嚴肅查處,不斷規范農村土地管理秩序。


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